积极财政政策与养老保险发展

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所属分类:养老战略

我国积极财政政策的发展路径

  在我国进入经济和社会转型之际,有效的积极财政政策可以体现政府的治理能力,发挥引导、激励和约束的作用,从而建立有管理的竞争的社会主义市场经济。回顾政府工作报告中相关关键词,我国积极财政政策近几年来的发展理念和实践路径,即减收增支—存量改革—防范风险—优化结构,体现出从被动到主动、从积极到有效的过程。

  基于优化结构的指导思想,2017年以来积极财政政策更加强调“降低企业税费负担、保障民生兜底需要”的原则。降低企业税费负担必然减少财政收入,但还要促进就业和企业发展;保障民生兜底必然加大财政支出,但还要拉动消费和经济增长。预期实现这个目标,需要以企业发展和民生改善为本,启动一个社会化系统工程,统筹国家的财政政策、货币政策、产业政策、就业政策、社会保障政策、社会建设和公共服务体系建设等,出现任何脱节都将无法实现更加积极的财政政策的目标。

  2017年以来,降低“五险一金”费率进入我国积极财政政策的行动计划,财政增支的压力越来越大。如今,中国遇到经济增长减速、人口老龄化、互联网就业新形态和中美贸易摩擦等多方挑战,职工基本养老保险还背负着制度“中人”(在1997年之前有工龄的职工)的转制成本(工龄视同缴费),要求财政埋单。近年来各级财政补贴资金年均增长率大于15%,2017年,对职工基本养老保险补贴达到4955.13亿元,城乡居民养老保险补贴2319.19亿元、居民医疗保险补贴4918.68亿元,三项共计达到1.2万亿元,约占当年财政支出的6%。虽然还有部分财政增支空间,但一味依赖财政补贴并不能带来职工基本养老保险的持续发展,过度依赖财政增支可能抑制企业和职工的责任感,最终将酿成财政风险。

  积极财政政策与社会保障改革的国际经验

  促进就业为社会保险开源的积极财政政策

  社会保险基金来自用人单位和职工缴费,对促进就业具有依赖性。因此,劳动年龄人口就业参与率达到70%是考核政府工作的硬指标。1991年,在欧盟协议的社会政策中明确了国家财政预算的促进就业责任,包括创造就业机会、培育就业能力、改善劳动关系、积极的失业救助等,以及重点人群(如青年、妇女、残疾人和大龄人员等)的就业服务,由此形成积极财政的重点支出领域和考核指标。在此前后,发达国家的成功经验值得我国借鉴。

  美国税式支出一举造强国。1974年,美国总统福特签署了《雇员退休收入保障法案》(ERISA),从此雇主自愿举办的企业养老金进入合格计划范畴。在1980年修订的《国内税法》中增加第401条(K),联邦财政实行积极的税式支出改革,实行延期征税,看似财政收入减少,但雇员养老储蓄增加,到1984年达到350亿美元,相当于个人储蓄的20%;2016年美国第二支柱养老基金资产达到16.8万亿美元,超过当年GDP的规模。这一举措的积极效果如下:联邦老遗残持续收入保障制度几十年持续低税率,即工资的12.4%,雇主和雇员各自承担6.2%;培育劳动者努力工作才有第二份养老金的理念,由此激励劳动人口增加就业,甚至延迟领取养老金;至今50%以上的雇员拥有个人储蓄账户,他们可以在59.5岁开始支取,一次性支取要缴纳25%的所得税,鼓励他们按月领取年金;培育了养老金受托人文化和机构投资者,支持了美国资本市场健康发展。

  德国政府买服务一举四得。20世纪90年代,面对人口老龄化、产业结构和就业市场的转型,德国加大了养老服务的财政支出,用于购买家庭成员的老人照护服务,即50+行动计划。照护一个老人政府支付30%工资,照护10个老人即支付120%工资,由此培育了一批小型护理院和院长人才。此举获得如下收效:满足了老年人的照护需求,密切了家庭代际关系;推动德国老年医护事业和产业的发展,适时发展了银发经济;在第二产业和第三产业的鸿沟之间搭建了桥梁,帮助50+一代大龄人员转产就业;支持政府提高劳动年龄和延迟领取养老金的政策实施,维持了养老保险计划的持续发展。

  以上经验已经进入中国,如全国性税延型企业年金、北京和成都市政府购买家庭养老服务等,但尚缺乏统筹安排和政策绩效评估。在很多地方,促进就业政策还局限于散发人头费和政府购买岗位;还存在政府福利承诺远远大于财政支出能力的问题,福利具有极强的刚性,这种承诺的后果是制造福利陷阱,会导致政府信誉下降和社会危机。

  养老保险费率封顶后的综合治理

  2002年,在德国进入超级老社会的前夕(2010年进入超级老龄社会),工作和缴费一代人和领取养老金一代人的利益冲突日益凸显。企业面临互联网和全球化的挑战亟待降低成本,提高社会保险税费等于杀鸡取卵,面临抑制就业和停滞经济发展的消极后果。为此,德国议会立法限制雇主和雇员养老保险缴率均不得高于工资的10%。此后通过鼓励生育、引进移民、增加就业、夯实费基、延迟领取、降低法定养老金替代率、发展延税型企业养老金和财政补贴等综合治理措施,保证了社会养老保险计划的持续发展。

  1997年以来,我国职工基本养老保险费率为工资总额的28%,用人单位费率为20%,职工费率为8%,用人单位费率是职工的2.5倍。用人单位养老保险费率仅低于意大利和巴西,等同法国,位于全球前列。

  此外,我国职工养老保险实行地市统筹、中央财政兜底,这属于消极财政政策。一是由此造成地区间不均衡的发展态势;二是阻碍了互联网社会的人员流动;三是中央财政承担最后兜底责任,可能抑制地方政府、企业和职工参与养老金改革的责任感。

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